Projet de règlement en vertu de la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario

En 2022, le gouvernement a modernisé le processus d’autorisation de construire pour les projets de transport d’électricité. À la suite de cette modernisation, des modifications supplémentaires ont été proposées à la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario (LCEO) afin de permettre au gouvernement de prescrire des conditions dans la réglementation pour accélérer le processus d’autorisation de construire de la CEO à l’égard des projets d’infrastructure énergétique (p. ex., lignes d’hydrocarbures et d’électricité).

La présente publication vise à recueillir des commentaires sur le projet de règlement du ministère de l’Énergie (le ministère), lequel définirait les circonstances dans lesquelles la CEO serait tenue d’exempter une personne de l’autorisation de construire pour les nouveaux projets de pipelines d’hydrocarbures, si le projet de loi 165, Loi de 2024 visant à maintenir la facture énergétique à un niveau abordable – est adopté. Il s’agit notamment des pipelines dont le coût est estimé entre 2 et 10 millions de dollars et pour lesquels la CEO estime que la Couronne s’est acquittée de son obligation de consulter, lorsqu’elle a été déclenchée. Les projets dont le coût est inférieur à 2 millions de dollars ont déjà été exemptés d’autorisation de construire par des règlements de la LCEO pris en 2003; et, malgré plus de 20 ans d’inflation, ce seuil de coût n’a jamais été augmenté.

Il convient de noter que les renseignements fournis dans la présente publication le sont à des fins d’information et de consultation uniquement; ils ne représentent pas nécessairement les décisions définitives du gouvernement et ils ne seront pas nécessairement représentés dans la forme finale des règlements.

L’autorisation de construire fait référence à l’approbation par la CEO de la construction de certaines infrastructures énergétiques, comme prévu dans les exigences de la LCEO. Actuellement, toute personne qui souhaite construire un gazoduc au-delà de certains seuils de longueur, de diamètre, de pression ou de coût (actuellement 2 millions de dollars) est tenue de demander à la CEO de lui accorder une autorisation de construire. Lorsqu’une autorisation de construire est nécessaire et avant d’accéder à ces demandes, la CEO détermine, entre autres, si la Couronne s’est acquittée de manière adéquate de son obligation de consulter, si elle a été déclenchée. Les communautés autochtones qui s’inquiètent de l’incidence d’un projet soumis à une demande d’autorisation de construire devant la CEO sur leurs droits ancestraux ou issus de traités, établis ou affirmés de façon tangible (droits ou droits au titre de l’article 35), peuvent demander le statut d’intervenant dans le cadre de la procédure.

Actuellement, la LCEO permet à la CEO d’exempter les lignes de transport et de distribution d’électricité ou les gazoducs des exigences de la LCEO en matière d’obtention de l’autorisation de construire, en considération de circonstances particulières. En décembre 2023, le ministère de l’Énergie a publié une proposition visant à modifier la LCEO afin de permettre au gouvernement de prévoir certaines conditions supplémentaires dans la réglementation afin d’exempter certains projets de petits gazoducs de l’autorisation de construire. Ces exemptions devraient soutenir les efforts déployés à l’échelle du gouvernement pour respecter les délais liés à la construction de projets de transport en commun et à la nécessité de disposer d’un parc immobilier supplémentaire dans toute la province.

En février 2024, le gouvernement a déposé devant l’Assemblée législative de l’Ontario le projet de loi 165, Loi de 2024 visant à maintenir la facture énergétique à un niveau abordable. S’il est adopté, le projet de loi 165 fournira le cadre législatif permettant au gouvernement de prescrire des circonstances réglementaires dans lesquelles la CEO sera tenue, avec ou sans audience, de rendre une ordonnance exemptant certains projets énergétiques de l’autorisation de construire si la CEO est convaincue que ces circonstances s’y prêtent.

Un tel règlement inclurait les circonstances suivantes dans lesquelles la CEO serait tenue d’exempter un projet de construction de pipeline de l’autorisation de construire - en particulier les projets dont le coût est estimé entre 2 et 10 millions de dollars et pour lesquels la CEO est convaincue que l’obligation de consulter de la Couronne dont le processus a été enclenché a été acquittée de manière adéquate. Les promoteurs de pipelines seraient tenus de déposer une demande d’exemption auprès de la CEO afin de démontrer que le nouveau pipeline remplit les conditions d’exemption prescrites. Les nouveaux projets de pipelines qui dépassent l’un des autres seuils exigeant une autorisation de construire (c’est-à-dire les seuils liés à la longueur, au diamètre ou à la pression des pipelines), tels qu’ils sont définis au paragraphe 90(1) de la LCEO, ne seraient pas exemptés et continueraient d’exiger une autorisation de construire.

Le projet de règlement, en plus d’être à même d’améliorer les délais de construction de nouveaux logements et de nouveaux transports en commun grâce à une procédure accélérée d’autorisation de construire de la CEO, n’aurait aucune incidence sur l’environnement. En cas d’exemption à l’autorisation de construire, tous les promoteurs de projets seraient tenus d’obtenir tous les permis et approbations nécessaires et de participer à tous les autres processus connexes afin de s’assurer que les exigences environnementales, techniques et de sécurité des ministères, des autorités et des municipalités de l’Ontario sont respectées avant de procéder à la construction.

Des propositions antérieures visant à rationaliser le processus d’autorisation de construire de la CEO concernant des infrastructures électriques et des gazoducs de petite taille ont été publiées dans le Registre environnemental aux fins de commentaires en janvier et juillet 2021. Ces propositions exploraient la possibilité d’exempter les projets d’infrastructure électrique exclusivement financés par les producteurs et les clients des secteurs industriel et commercial, et qui ne devraient pas avoir d’impact significatif sur les autres contribuables, et de faire passer de 2 à 10 millions de dollars le seuil de coût actuel pour l’obligation d’obtenir une autorisation de construire pour les gazoducs, comme le prévoit le Règlement de l’Ontario 328/03. Plusieurs intervenants ont fait remarquer que le seuil de deux millions de dollars, qui n’a pas été actualisé depuis 20 ans et qui est désuet au regard des coûts actuels des petits projets de pipelines, en particulier dans les zones urbaines encombrées, crée un fardeau réglementaire excessif, des coûts plus élevés et des délais plus longs. Certaines communautés autochtones ont alors fait remarquer que l’augmentation du seuil de coût réduirait les possibilités de consultation des autochtones à l’égard des petits projets de gazoducs qui seraient exemptés d’obtenir l’autorisation de construire.

En 2022, le gouvernement est allé de l’avant avec certaines des exemptions à la LCEO qui avaient fait l’objet d’une consultation.

Considérations sur l’obligation de consulter

Le processus actuel pour les projets de pipeline dont le coût est estimé à plus de 2 millions de dollars et pour lesquels un promoteur a besoin d’une autorisation de construire consiste à aviser le ministère de l’Énergie, généralement aux premiers stades de l’élaboration du projet, et à demander au ministère de l’Énergie de déterminer si l’obligation de consulter est déclenchée. Le ministère de l’Énergie indique ensuite au promoteur si l’obligation de consulter est déclenchée et, dans l’affirmative, lui délègue les aspects procéduraux de la consultation et lui fournit, aux fins de la consultation, une liste des communautés autochtones dont les droits pourraient être affectés par le projet.

Le ministère avise ces communautés que le promoteur s’est vu déléguer les aspects procéduraux de l’obligation de consulter en ce qui concerne le projet et que le promoteur mène une consultation fondée sur les droits avec ces communautés.

À tout moment du processus, une communauté autochtone consultée sur le projet ou le promoteur peut communiquer directement au ministère de l’Énergie les préoccupations quant à l’obligation de consulter.

Avant de faire droit à ces demandes, la CEO détermine, entre autres, si la Couronne s’est acquittée de manière adéquate de son obligation de consulter, si elle est déclenchée.

Dans le cadre de la proposition contenue dans la présente publication, ce processus lié à l’obligation de consulter continuera à s’appliquer aux demandes d’exemption de l’autorisation de construire, comme décrit ci-dessus, pour les projets dont les coûts estimés se situent entre 2 et 10 millions de dollars.

Modifications réglementaires proposées

Si le projet de loi 165 du gouvernement est adopté, la CEO devra rendre une ordonnance exemptant les personnes de l’obligation d’obtenir une autorisation de construire si la CEO est convaincue que les circonstances prescrites par les règlements s’y prêtent. La CEO peut rendre une telle ordonnance avec ou sans audience.

Le ministère de l’Énergie propose que les circonstances suivantes soient définies dans ces règlements :

• Le projet est un nouveau projet énergétique de pipeline (p. ex., de gazoduc) dont le coût estimé se situe entre 2 et 10 millions de dollars.
• La CEO est convaincue que l’obligation de consulter de la Couronne, si elle a été déclenchée, a été acquittée de manière adéquate.

Les règlements proposés peuvent également définir certaines exigences procédurales. Par exemple, le ministère de l’Énergie envisage d’inclure l’approche suivante dans le règlement :

• Les promoteurs devront déposer une demande d’exemption auprès de la CEO afin d’obtenir une exemption de l’autorisation de construire pour leur projet dont le coût estimé se situe entre 2 et 10 millions de dollars.
• Le promoteur est d’abord tenu de satisfaire aux exigences de dépôt de la demande, laquelle doit comprendre des renseignements sur la consultation des populations autochtones liée au projet, ainsi que sur les préoccupations ou les questions soulevées à ce jour et la manière dont elles ont été traitées. Ensuite, la CEO avisera les communautés autochtones qui ont été désignées pour une consultation fondée sur les droits au sujet de la demande.
• Ces communautés autochtones, qui ont déjà été avisées du projet et qui ont eu l’occasion de se consulter et de partager les questions et préoccupations liées au projet concernant leurs droits au titre de l’article 35, auront chacune la possibilité d’aviser la CEO de leurs préoccupations concernant la demande d’exemption (c’est-à-dire des préoccupations non résolues concernant les effets négatifs potentiels du projet sur leurs droits établis ou affirmés de façon tangible au titre de l’article 35), en déposant une déclaration de préoccupation.
  • Seules les préoccupations liées aux droits au titre de l’article 35 sont prises en considération.
• Si la demande d’exemption ne fait pas l’objet d’une déclaration de préoccupation, la CEO déterminera si l’obligation de consulter de la Couronne, si elle a été déclenchée, a été acquittée de manière adéquate sur la base du dossier dont elle dispose.
• Si une déclaration de préoccupation est déposée, la CEO déterminera les prochaines étapes pour déterminer si l’obligation de consulter de la Couronne, si elle a été déclenchée, a été acquittée.
  • Si la CEO décide de tenir une audience sur la demande d’exemption, celle-ci visera à examiner si l’obligation de consulter de la Couronne a été acquittée de manière adéquate, et seules les communautés autochtones préoccupées par les incidences potentielles du projet sur leurs droits au titre de l’article 35 peuvent demander le statut d’intervenant.
• Que la CEO tienne ou non une audience pour examiner la demande d’exemption, elle déterminera si les critères des règlements sont remplis et, le cas échéant, accordera l’exemption.