Modifications proposées à l'OGSRA pour réglementer les projets visant à tester ou à démontrer des activités nouvelles ou innovantes, telles que le stockage géologique du carbone, et à protéger les personnes et l'environnement

Aperçu

Nous proposons de modifier la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel (la Loi) afin d’autoriser et de réglementer les projets visant à mettre à l’essai, évaluer, piloter ou démontrer une activité, une méthode ou une technologie nouvelle ou innovante pour l’Ontario. Les modifications permettraient de désigner ces projets en tant que projets spéciaux, ce qui pourrait permettre à la Loi de s’appliquer à un projet là où il n’aurait pas été possible autrement. Le stockage du carbone est un exemple de ce type de projet.

Si elles sont approuvées, ces modifications mettraient en place de nouveaux pouvoirs et de nouveaux outils pour adapter les processus d’autorisation et les exigences pour traiter des projets spéciaux qui requièrent une certaine souplesse, pour mieux intégrer l’innovation et les progrès technologiques visant à soutenir les besoins énergétiques changeants de l’Ontario, et encadrer les efforts de décarbonation et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Initialement, les projets spéciaux impliquant le stockage du carbone ne pouvaient être envisagés que sur des terres privées. Bien que la Loi s’applique à la fois aux terres de la Couronne et aux terres privées, tout projet de stockage du carbone impliquant un accès aux terres le Couronne ne peut passer que par l’adoption de modifications à d’autres lois et règlements.

Les modifications proposées comprennent également des mesures visant à renforcer la protection de la sécurité publique et de l’environnement, notamment par le biais d’une série d’outils tels que les ordres émis par un inspecteur, les ordonnances d’un tribunal et divers facteurs permettant d’exercer un pouvoir discrétionnaire dans la prise de décision, qui s’appliqueraient à toutes les activités réglementées en vertu de la Loi.

Si les modifications proposées à la Loi sont approuvées, des propositions réglementaires supplémentaires seraient élaborées à des fins de consultation, lesquelles traiteraient de la mise en œuvre et des exigences détaillées concernant des questions telles que la désignation de projet spécial, les demandes, la construction, l’exploitation et le déclassement.

Contexte

En vertu de la Loi, le ministère des Richesses naturelles et des Forêts (le Ministère) réglemente le forage et l’exploitation des puits et des structures ou équipements connexes (les ouvrages) utilisés pour des activités telles que l’exploration et la production de pétrole et de gaz, l’exploitation par dissolution du sel, le stockage souterrain des hydrocarbures (p. ex., le gaz naturel) et les projets de stockage d’énergie par air comprimé.

Ces activités sont réglementées afin de garantir qu’elles sont menées de manière sûre, efficace et ordonnée, tout en protégeant le public et l’environnement. Actuellement, un permis est requis pour créer, exploiter ou effectuer des travaux sur ou dans un puits, selon la définition du terme « puits » dans la Loi. Certains projets d’injection de substances dans un puits réglementés en vertu de la Loi nécessitent également un permis. Lorsque les activités connexes à un puits sont réglementées en vertu de la Loi, certains des travaux connexes, notamment à l’égard de pipelines et d’autres équipements utilisés en association avec eux, sont susceptibles d’être également soumis aux exigences de la Loi.

La Loi s’applique aux terres de la Couronne et aux terres privées. Presque toutes les activités réglementées par la Loi se déroulent dans le sud-ouest de l’Ontario, où la nature géologique est propice à la présence de couches sédimentaires contenant les ressources visées par la Loi. D’autres régions de la province, telles que la région d’Ottawa et la vallée du Saint-Laurent, ainsi que certaines parties du Grand Nord présentent des formations rocheuses similaires, mais ces activités sont généralement moins susceptibles de s’y dérouler en raison de la faible profondeur, de la minceur des couches rocheuses ou de l’éloignement, qui posent des défis logistiques et économiques en matière d’accès.

Ces dernières années, les sociétés désireuses de mettre à l’essai, d’évaluer, de piloter ou de démontrer de nouvelles activités ont indiqué une préférence à l’égard des cadres réglementaires établis dont l’application aux activités d’exploitation est compréhensible et cohérente. Récemment, des modifications ont été apportées à la Loi et aux règlements pour tenir compte de nouvelles activités, telles que les projets de stockage d’énergie par air comprimé. Plus récemment, d’autres modifications ont été apportées à la Loi pour répondre à l’intérêt porté aux projets de stockage géologique du carbone.

Le Ministère a précédemment lancé une consultation pour recueillir les commentaires sur certains des concepts abordés dans les présentes modifications proposées dans un document de travail sur le stockage géologique du carbone en Ontario, lequel a été publié dans le Registre environnemental de l’Ontario (REO) au début de 2022 (REO no 019-4770). Une proposition ultérieure (REO no 019-6296) a été publiée pour supprimer l’interdiction visant le stockage du carbone prévue par la Loi. Les changements décrits dans cette proposition, ainsi que les changements réglementaires à venir, créeraient un processus permettant d’autoriser et de réglementer certains projets pour entamer une exploration de l’utilisation du stockage géologique du carbone. Toutefois, il serait nécessaire d’adopter des modifications à d’autres lois et règlement avant que de tels projets soient autorisés sur les terres de la Couronne.

Projet spécial

Accorder la désignation de projet spécial à un projet proposé

Les modifications proposées habiliteraient le ministre à accorder la désignation de projet spécial à un projet proposé par un promoteur. La Loi définirait les critères d’admissibilité d’un projet à la désignation de projet spécial ou l’admissibilité des promoteurs à obtenir une telle désignation et habiliterait le ministre à définir des critères d’admissibilités et d’autres détails, le cas échéant, par le biais de règlements ministériels.  Les critères d’admissibilité proposés sont, par exemple, les suivants :

• le projet a pour but de mettre à l’essai, d’évaluer, d’expérimenter ou de démontrer une activité, une méthode ou une technologie nouvelle ou innovante pour l’Ontario
• le projet implique l’utilisation d’un ou de plusieurs puits nouveaux ou existants pour accéder à des formations géologiques souterraines d’âge cambrien ou plus récent (note : la définition de puits en vertu de la Loi serait modifiée pour inclure les puits de projets spéciaux)
• le ministre estime que les installations liées au projet peuvent être conçues, construites, exploitées et désaffectées d’une manière conforme aux normes de protection des personnes et de l’environnement

Il est possible que dans certains cas, la demande relative à la désignation de projet spécial implique que, du même coup, le promoteur soumette volontairement tout ou partie de son projet à la Loi, alors qu’il ne le serait pas autrement. Les modifications proposées permettraient au ministre de soumettre toute nouvelle activité aux exigences de la Loi par le biais de la désignation de projet spécial.  Lorsqu’il prend la décision d’accorder la désignation de projet spécial, le ministre évalue le risque de répercussions néfastes sur l’exercice des droits ancestraux ou issus de traités.

Dans le cadre de la désignation de projet spécial, le ministre serait habilité à spécifier certaines conditions liées au projet, telles que la durée de la désignation, ou à exclure toute structure ou tout équipement associé à un puits.

Tout puits faisant l’objet d’un projet spécial ou tout autre ouvrage qui remplit les conditions prescrites resterait soumis à la Loi après la fin de la période de désignation d’un projet spécial.

La désignation de projet spécial ne constitue pas une autorisation — des autorisations distinctes seraient requises avant que le projet ne puisse être mis en œuvre, conformément à la Loi.

Autoriser un projet spécial

Tout projet spécial serait autorisé par le biais de licences et de permis d’injection en vertu de la Loi. En outre, la plupart des exigences actuelles s’appliqueraient, notamment celles relatives à la délivrance et au transfert des licences, aux dispositions en matière de renvoi, d’audition et d’appel, à la conformité et à l’application de la loi, aux droits et à l’établissement de rapports.

Les modifications proposées créeraient de nouveaux pouvoirs et outils permettant d’adapter les procédures d’autorisation et les exigences pour traiter les demandes associées à des projets spéciaux qui requièrent une certaine souplesse. Le ministre aurait la possibilité d’exempter un tel projet aux exigences prévues par la Loi, ses règlements ou toute autre norme provinciale et d’y substituer une ou plusieurs autres exigences, à condition que le ministre soit d’avis que l’exigence en vigueur n’est pas adaptée au projet spécial et que l’exemption ou la substitution de cette exigence ne contrevient pas aux normes de protection la sécurité publique et de l’environnement. Les exigences susceptibles de faire l’objet d’une substitution visent notamment :

• l’exigence d’entreprendre, de préparer et de soumettre des plans, des études, des essais, des évaluations, des modèles, des enquêtes, des descriptions de projets, etc. dans le cadre d’une demande
• l’exigence de procéder à la notification et à la consultation des collectivités des Premières Nations, des municipalités et des voisins, le cas échéant, dans le cadre d’une demande d’autorisation
• toute autre exigence visant la conception, la construction, l’exploitation, l’entretien, la surveillance, l’abandon et le déclassement de tous les puits et autres ouvrages associés au projet, y compris les rapports et l’assurance financière

Renforcer la protection du public et de l’environnement

Plusieurs modifications sont en outre proposées pour renforcer la surveillance afin de prévenir les répercussions sur la sécurité publique et l’environnement et de veiller à ce que les promoteurs qui poursuivent des activités en vertu de la Loi le fassent de manière sûre et responsable :

• Conférer un nouveau pouvoir à l’inspecteur l’habilitant à donner un ordre afin de prévenir ou de minimiser le risque qu’un incident se produise. Lorsqu’un inspecteur a des motifs raisonnables de penser qu’un puits ou un autre ouvrage est sur le point de devenir un danger pour le public ou l’environnement, il peut ordonner à l’exploitant de prendre des mesures pour mesurer, contrôler ou évaluer le danger potentiel, pour éliminer ou réduire la probabilité qu’un incident se produise, et pour interdire l’utilisation d’un puits ou de tout autre ouvrage. Un tel ordre pourrait faire l’objet d’un appel, conformément au droit d’interjeter appel d’un ordre prévu dans la Loi.
• Conférer un nouveau pouvoir au tribunal qui condamne une personne pour une infraction en vertu de la Loi, afin de rendre des ordonnances à l’encontre de cette personne. Les ordonnances peuvent, en plus de toute autre sanction, obliger la personne à réparer tout dommage résultant de l’infraction, à payer à la Couronne les frais encourus pour remédier ou éviter tout danger pour le public ou l’environnement résultant de l’infraction, ou à entreprendre toute autre mesure pour se conformer à la Loi. Le non-respect d’une ordonnance judiciaire serait considéré comme un délit en vertu de la Loi.
• Étendre les pouvoirs de l’inspecteur. Actuellement, lorsqu’un inspecteur a recours à un ordre d’observation, il est habilité à ordonner que le puits ou l’ouvrage visé ne soit pas utilisé et y apposer une étiquette que lui seul a le pouvoir d’enlever. Les présentes propositions soumettent que l’inspecteur puisse également se prévaloir de ce pouvoir lorsqu’il ordonne de combler un puits ou pour prévenir un danger.
• Prévoir une directive visant la prise en compte des cas de non-conformité antérieurs lors de la prise de décisions à l’égard de la désignation ou de l’autorisation d’un projet en vertu de la Loi. Il peut s’agir de condamnations antérieures ou d’avis antérieurs de non-conformité à la Loi et à ses règlements ou à tout autre ordre ou ordonnance pris en vertu de celle-ci par une personne, une société ou les dirigeants et administrateurs d’une société.
• Modifier le libellé des trois dispositions relatives aux infractions pour rapporter l’infraction aux dangers pour l’environnement (en plus du danger pour la sécurité publique). Ces dispositions s’appliquent aux projets de stockage d’énergie par air comprimé, aux projets d’injection, de stockage ou de retrait de pétrole, de gaz ou d’autres substances réglementées, ainsi qu’à d’autres activités réglementées.
• Autoriser un procureur à faire présider un juge provincial à un procès pour une infraction à la loi, ce qui peut s’avérer utile pour certaines affaires plus complexes.

Analyse de l’incidence de la réglementation

Les conséquences environnementales, sociales et économiques attendues de cette proposition sont neutres à positives.

Le processus de désignation, d’autorisation et de réglementation des projets spéciaux visant à mettre à l’essai ou à démontrer de nouvelles activités soutiendrait l’innovation tout en protégeant les personnes et l’environnement. Cela devrait conduire à des résultats environnementaux et sociaux positifs et à des avantages économiques pour les promoteurs qui cherchent à faire avancer des projets innovants.

La proposition permettrait aux futurs règlements de créer un cadre précis à l’égard des demandes d’autorisation de projets spéciaux, qui devrait permettre d’identifier, d’évaluer et d’atténuer les impacts potentiels, et d’offrir aux collectivités locales et autochtones la possibilité de s’impliquer dans les propositions, le cas échéant.

L’incidence sur les municipalités et divers intervenants devrait être neutre ou positive grâce aux modifications qui soutiennent la mise en place de processus clairs et transparents pour désigner, autoriser et réglementer les projets spéciaux à venir.

Les modifications proposées pour permettre la mise à l’essai et les projets de démonstration ne devraient pas entraîner de coûts de mise en conformité directs pour les entités réglementées, puisqu’elles n’entreront pas en vigueur tant que les règlements d’application n’auront pas été mis en place. On peut s’attendre à ce que des propositions réglementaires ultérieures entraînent des coûts de mise en conformité directs pour les entités réglementées, lesquels coûts seront identifiés et abordés au fur et à mesure de l’élaboration de ces propositions.

Les modifications proposées pour améliorer les outils de protection des personnes et de l’environnement ou en créer de nouveaux visent à s’attaquer à des pratiques d’exploitation et à des exploitants qui ne respectent pas les exigences de la Loi ou sont à la limite de la non-conformité; elles n’impliquent par conséquent aucun coût direct de mise en conformité. Les conséquences environnementales et sociales attendues de ces propositions devraient être positives.