Faciliter le développement du stockage géologique du carbone à l’échelle commerciale en Ontario : Loi sur le stockage géologique du carbone

Projet de loi 228, Loi de 2024 sur la gestion des ressources et la sécurité

Le gouvernement a présenté le projet de loi 228, la Loi de 2024 sur la gestion des ressources et la sécurité, qui contribuera à relever les défis auxquels l’Ontario est confronté, notamment l’augmentation prévue des feux de végétation, la gestion des émissions de dioxyde de carbone, les dangers posés par certains puits de pétrole et de gaz qui se détériorent, et le soutien à l’aménagement rapide des infrastructures et des logements.

Détails

Le stockage géologique du carbone (également appelé stockage du carbone) consiste à injecter le dioxyde de carbone (CO2) capturé dans des formations géologiques profondes en vue d’un stockage permanent. La capture du CO2 et son stockage permanent dans des formations géologiques profondes pourraient fournir aux industries de l’Ontario un outil essentiel pour réduire leurs émissions et contribuer à la réalisation des objectifs de réduction des émissions de l’Ontario.

Le stockage du carbone est un nouveau concept en Ontario, et l’élaboration d’un cadre global visant à réglementer cette activité permettrait de s’assurer qu’elle est menée de façon responsable et que des mesures sont en place pour protéger la population et l’environnement. L’établissement d’un cadre législatif et réglementaire clair concernant ces projets sera essentiel pour gérer les risques qui sont associés au stockage géologique du carbone, notamment en réduisant au minimum les fuites potentielles vers la surface ou les sources d’eau potable, la sismicité induite, ou les interactions avec d’autres activités liées aux ressources.

L’Ontario adopte une approche mesurée et progressive pour permettre et réglementer le stockage géologique du carbone en Ontario.

Au cours de la première phase de la feuille de route de l’Ontario visant à permettre le stockage géologique du carbone, et à la suite d’une consultation sur un document de travail publié en janvier 2022, des modifications ont été proposées dans le cadre du projet de loi 46, Loi de 2023 visant à réduire les formalités administratives pour un Ontario plus fort, afin de retirer l’interdiction concernant certaines activités de stockage du carbone de la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel. Ces modifications ont reçu la sanction royale (approbation) le 22 mars 2023.

Au cours de la deuxième phase, de nouvelles modifications ont été apportées à la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel afin de permettre la réalisation de « travaux particuliers » destinés à mettre à l’essai ou évaluer de nouvelles technologies, méthodes ou activités telles que le stockage du carbone, à en faire un projet pilote ou à en faire la démonstration, ainsi qu’à améliorer la sécurité du public. Ces modifications ont reçu la sanction royale (approbation) le 8 juin 2023.

De septembre à octobre 2023, nous avons mené des consultations sur la mise en œuvre d’un règlement permettant aux promoteurs de demander une approbation relative aux travaux particuliers, y compris le stockage du carbone. Le Règlement de l’Ontario 425/23 – Travaux particuliers, pris en application de la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel, est entré en vigueur le 1er janvier 2024. Bien que le cadre relatif aux travaux particuliers s’applique de la même manière aux terres publiques (de la Couronne) et aux terres privées, d’autres modifications législatives sont nécessaires avant que les terres publiques puissent être utilisées pour réaliser des projets de stockage du carbone.

Au cours de la troisième phase, le Ministère a publié un document de travail dans le Registre environnemental et le Registre de la réglementation du 9 juillet au 23 août 2024 afin de solliciter des commentaires sur la conception d’un cadre réglementaire pour le stockage du carbone à l’échelle commerciale. Trente-six commentaires ont été soumis en réponse à l’affichage du Ministère. Des séances de mobilisation ciblées ont eu lieu avec des représentants de l’industrie, de l’agriculture et des propriétaires fonciers, ainsi que des représentants municipaux, en même temps que l’affichage du Ministère.

Dans le cadre du projet de loi Loi de 2024 sur la gestion des ressources et la sécurité, le gouvernement a déposé un projet de Loi sur le stockage géologique du carbone qui, s’il est adopté, permettrait le stockage sécuritaire, responsable et permanent du dioxyde de carbone dans les formations géologiques de manière à protéger la sécurité du public, l’environnement et les autres utilisations des terres et des ressources.

Un résumé du projet de Loi sur le stockage géologique du carbone est fourni ci-dessous. Il doit être lu conjointement avec l’annexe 2 du Projet de loi 228, Loi de 2024 sur la gestion des ressources et la sécurité. Un lien vers le [nom du projet de loi de l’automne] se trouve sous la rubrique « Documents justificatifs » ci-après.

Activités réglementées

La Loi définirait et réglementerait les activités de recherche et d’évaluation, ainsi que les activités de stockage du carbone associées au stockage permanent du dioxyde de carbone dans les formations géologiques souterraines. Elle interdirait également d’entreprendre ces activités à moins qu’elles ne soient menées conformément à un permis et qu’elles se trouvent dans les zones et les centres de stockage prescrits par règlement.

La Loi ne s’appliquerait pas aux activités associées à la récupération assistée des hydrocarbures ou à la récupération assistée par injection de CO² entreprises conformément à la Loi sur les ressources pétrolières, gazières et salines, ni aux autres méthodes de stockage du dioxyde de carbone qui ne nécessitent pas l’utilisation de puits pour injecter et stocker du dioxyde de carbone dans des formations géologiques.

Propriété de l’espace interstitiel et droits à l’espace interstitiel

Le projet de loi précisera que les droits à l’espace interstitiel font partie de la succession des droits de surface, sauf lorsqu’ils ont été réservés ou accordés séparément ou transmis à une autre personne.

Les promoteurs pourront demander au Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire (TOAT) une ordonnance d’exploitation concertée obligatoire rejoignant des titres de participation dans un site proposé de stockage du carbone, semblable au cadre de l’Ontario concernant le pétrole et le gaz. Le TOAT devra tenir compte de certains facteurs lors de l’examen des demandes d’ordonnance d’exploitation concertée, notamment si la personne qui demande l’ordonnance a déjà obtenu le consentement des propriétaires fonciers pour la majorité de l’espace interstitiel et a fait un effort de bonne foi pour obtenir le consentement de tous les propriétaires fonciers ayant des droits à l’espace interstitiel, et si les propriétaires fonciers qui n’ont pas consenti seront indemnisés de manière équitable.

Le lieutenant-gouverneur en conseil aura également le pouvoir d’établir des règlements pour acquérir des droits à l’espace interstitiel dans des réservoirs de stockage qui chevauchent à la fois des terres publiques et privées, et de conférer ces droits à la Couronne (sous certaines conditions). Si un tel règlement est pris, le ministre pourra accorder aux promoteurs ces droits à l’espace interstitiel, pourvu qu’il soit convaincu que l’espace interstitiel sera utilisé pour stocker une quantité minimale de dioxyde de carbone provenant d’un nombre minimal d’émetteurs industriels, comme le prescrit le règlement. Les promoteurs qui se sont vu accorder ces droits à l’espace interstitiel seront tenus d’indemniser les anciens propriétaires conformément au règlement. Le règlement visant à conférer des droits à l’espace interstitiel n’accordera pas à la Couronne ni à toute autre partie le droit d’accès à la surface des terres.

Autorisations d’utilisation des terres publiques

La Loi permettrait l’octroi de licences autorisant des personnes à mener des activités de recherche et d’évaluation et des activités de stockage du carbone sur des terres publiques ou à utiliser l’espace interstitiel, y compris lorsque les terres publiques font déjà l’objet d’un bail, d’un permis ou d’un autre acte.

Délivrance de permis

La Loi permettrait au ministre de délivrer des permis de recherche et d’évaluation et des permis de stockage. Les demandeurs devront présenter une demande de permis et mener des activités de consultation conformément au règlement. Le ministre pourra renvoyer les demandes au TOAT si, une fois les activités de consultation prescrites terminées, il existe des préoccupations non résolues concernant une demande. Dans le cas d’un permis de stockage, le ministre doit également recevoir la confirmation de l’approbation municipale du projet proposé, conformément au règlement.

Le ministre ne pourra délivrer un permis que s’il est convaincu de ce qui suit:

• les activités proposées seront menées de manière à protéger la sécurité du public et l’environnement;
• les activités pour lesquelles le permis est demandé sont autorisées en vertu de la Loi;
• le demandeur a obtenu les droits d’utilisation des terres et de l’espace interstitiel nécessaires aux activités pour lesquelles le permis est demandé;
• les répercussions possibles sur les exploitations et les systèmes agricoles, les sources d’eau potable, les utilisations des surfaces ou du sous-sol et les activités connexes ont été évaluées, et des mesures d’atténuation appropriées seront mises en œuvre;
• les collectivités autochtones ont été consultées de manière adéquate;
• toutes les exigences ou conditions supplémentaires relatives à la délivrance du permis énoncées dans le règlement ont été respectées.

Une demande devra être soumise à la Commission de l’énergie de l’Ontario lorsqu’elle propose de forer ou d’utiliser un puits dans une zone de stockage de gaz existante, lorsqu’elle propose d’utiliser un puits pour injecter du dioxyde de carbone dans un rayon de 1,6 kilomètre d’une zone de stockage de gaz, ou lorsque le ministre est d’avis que les activités dans une zone de stockage de gaz risquent d’être compromises.

Les titulaires de permis pourront demander au ministre d’approuver le transfert ou la modification d’un permis. En outre, le ministre aura le pouvoir d’imposer des modalités à un permis approuvé, de modifier un permis existant, et de suspendre ou de révoquer un permis.

Obligations, exploitation et fermeture des sites de stockage du carbone

Les personnes seront tenues d’exercer leurs activités d’une manière qui protège la sécurité publique et l’environnement. En outre, il leur incombera de prendre toutes les précautions raisonnables pour assurer la conformité des employés, agents, entrepreneurs et sous-traitants à la Loi et pour éliminer, atténuer et prévenir les dangers éventuels. La Loi donnerait également au ministre la capacité de prendre des arrêtés pour tenir compte des dangers éventuels associés à un site de stockage du carbone, y compris ordonner à un titulaire de permis de cesser les activités d’injection ou de fermer un site de stockage du carbone.

Le projet de loi permettrait aux titulaires de permis de demander au TOAT une ordonnance leur accordant le droit de pénétrer sur des terres privées et d’en utiliser la surface pour effectuer les activités de surveillance, de mesure et de vérification requises, effectuer des levés et des évaluations (y compris des levés des terres), et prévenir ou atténuer un danger pour la sécurité publique ou l’environnement. En outre, les titulaires de permis devront indemniser les propriétaires fonciers conformément aux taux déterminés par le TOAT. Ces ordonnances n’accorderont aucune autorisation de forage de puits.

Les titulaires de permis devront obtenir une approbation avant la fermeture d’un site de stockage du carbone et se conformer aux exigences de fermeture énoncées dans la Loi et les règlements, y compris la désaffectation de l’ensemble des puits, centres de stockage et ouvrages auxiliaires, l’assainissement et la restauration du site de stockage du carbone et la poursuite de la surveillance et de l’entretien des sites fermés pendant une période prescrite.

La responsabilité de la gestion des sites de stockage du carbone serait transférée à la Couronne si l’exploitant d’un projet de stockage du carbone est jugé incapable d’agir. Après la fermeture d’un site et le respect de toutes les conditions et exigences associées à ladite fermeture, un titulaire de permis de stockage pourrait demander l’autorisation de transférer à la Couronne la responsabilité de la surveillance et de l’entretien à long terme du site de stockage du carbone.

La Loi établirait un Fonds d’intendance pour le stockage du carbone, et le titulaire de permis effectuera des paiements au fonds conformément au règlement. Les sommes détenues par le Fonds ne serviront qu’à couvrir les coûts liés à la prise en charge par la Couronne de la surveillance et de l’entretien à long terme des sites de stockage du carbone.

Examens et appels

Le ministre transmettra aux demandeurs et aux titulaires de permis un avis écrit lorsqu’il a l’intention de prendre certaines décisions en vertu de la Loi concernant les licences, les permis (p. ex. intention de refuser une licence ou un permis) et les ordonnances de suspension. Les personnes qui reçoivent un avis d’intention relatif aux licences pourraient demander au TOAT de l’examiner. À la lumière de son examen, le TOAT formulera des recommandations au ministre, mais ce dernier conservera le pouvoir de donner suite à l’intention, même si elle est contraire auxdites recommandations. Les personnes qui reçoivent une proposition liée à un permis ou à une ordonnance pourront interjeter appel de l’avis d’intention auprès du TOAT. À l’issue de l’appel, le TOAT rendra une ordonnance au ministre et ce dernier sera tenu de s’y conformer.

Conformité et application de la loi

Le ministre pourra nommer des inspecteurs et des agents d’exécution, dont les pouvoirs seront définis dans la Loi. Les inspecteurs pourront donner des ordres à l’égard d’une contravention, exiger la prise de mesures pour prévenir un danger pour le public ou l’environnement, et demander qu’un puits ou un ouvrage auxiliaire ne soit pas utilisé ou soit désaffecté. Les personnes qui reçoivent un ordre d’un inspecteur pourront interjeter appel de l’ordre auprès du ministre, et la Loi donnerait au ministre le pouvoir de désigner des personnes pour entendre l’appel.

La Loi permettrait au ministre de prendre ou de faire prendre toute mesure visant à prévenir, à réduire ou à éliminer un danger si le titulaire d’une autorisation est jugé incapable d’agir et que le ministre croit que la mesure préviendrait ou éliminerait le danger.

La Loi définirait les actes qui constituent une infraction à la Loi. Les personnes reconnues coupables d’une infraction à la Loi seront passibles d’une amende maximale de 500 000 $ et d’un emprisonnement maximal d’un an, ou des deux. Les amendes maximales imposées en vertu de la Loi pourraient être augmentées en fonction de l’avantage économique tiré par une personne à la suite de la commission d’une infraction, et les administrateurs et dirigeants pourraient être tenus responsables des infractions commises par des sociétés.

Frais et droits

Le cadre proposé permettrait d’imputer et de percevoir divers droits pour aider à compenser les coûts associés à l’administration du cadre, y compris les droits pour le traitement des demandes associées à l’obtention des approbations requises en vertu de la Loi. Les exploitants qui utilisent des terres de la Couronne dans le cadre de projets de stockage du carbone seront également tenus de payer un loyer pour l’occupation et l’utilisation des terres publiques, conformément au règlement.

Modifications connexes

Le cadre proposé réglementerait tous les projets, peu importe l’envergure, qui utilisent des puits pour mener des activités liées au stockage géologique du carbone, y compris les projets d’essai, les projets pilotes et les projets de démonstration. Des modifications corrélatives seraient apportées à la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel pour s’assurer que les projets spéciaux de stockage du carbone au titre de cette loi qui sont liés aux essais et à la démonstration puissent éventuellement être transférés en vertu du projet de Loi sur le stockage géologique du carbone et inclure un vaste pouvoir de réglementation régissant les questions transitoires. 

Entrée en vigueur

S’il est approuvé, le projet de loi entrera en vigueur à la date que le lieutenant-gouverneur proclamera.

Analyse d’impact de la réglementation

Ce projet de loi représente une étape importante qui consiste à proposer une loi visant à permettre la réglementation des projets de stockage géologique du carbone à l’échelle commerciale en Ontario et jouerait un rôle pour permettre à l’Ontario de devenir une province admissible au crédit d’impôt à l’investissement fédéral pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone. L’aménagement et la mise en œuvre de projets de stockage du carbone à l’échelle commerciale en Ontario pourraient préserver ou créer des emplois, en particulier dans les domaines de la construction, de l’exploitation ainsi que de l’entretien des installations et de l’infrastructure connexe.

Ce projet de loi ne devrait avoir aucun impact direct en matière de réglementation tant que la loi n’aura pas été promulguée et que des règlements à l’appui n’auront pas été en pris. L’impact en matière de réglementation des exigences futures serait évalué et analysé dans les futurs projets de règlement. Les conséquences environnementales, sociales et économiques de cette proposition devraient être neutres à positives.

Comme détaillé ci-dessus, une fois que la loi sera promulguée et que des règlements d’application seront pris, le cadre proposé exigerait des promoteurs et des exploitants qu’ils établissent et maintiennent des garanties financières, et qu’ils paient des frais et d’autres redevances pour couvrir les coûts associés à la mise en œuvre du cadre réglementaire. Les coûts administratifs associés à un cadre réglementaire à l’échelle commerciale dépendraient de la conception finale du cadre. Les projets pour lesquels il est proposé d’utiliser les terres et les ressources publiques dans le cadre de projets de stockage du carbone seraient également soumis à des redevances telles que des paiements liés à la location à bail ou la location.

En outre, le cadre chercherait à adopter des normes de l’industrie visant à éliminer les exigences redondantes en matière de production de rapports et à faciliter l’harmonisation des activités avec d’autres administrations.

L’impact en matière de réglementation des exigences futures serait évalué et analysé dans les futurs projets de règlement.